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Especialistas e representantes dos Poderes expõem pontos de vista sobre emendas impositivas no STF

Especialistas, representantes de órgãos públicos e de entidades voltadas à transparência e ao controle dos gastos públicos participaram, na sexta-feira (27), da audiência pública no Supremo Tribunal Federal (STF) sobre as emendas parlamentares impositivas. Responsável por convocar a audiência, o ministro Flávio Dino destacou, ao final, que temas difíceis e intrincados, como o das emendas, demandam decisões colegiadas da Corte.

No encerramento dos trabalhos, o vice-presidente do STF, ministro Edson Fachin, ressaltou a importância da participação de diversas vozes para enriquecer o debate da matéria no Tribunal. Segundo ele, o problema não é simples e exigirá criatividade, planejamento e visão de longo prazo.

A matéria é objeto das Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 7688, 7695 e 7697, apresentadas, respectivamente, pela Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo (Abraji), pela Procuradoria-Geral da República e pelo Partido Socialismo e Liberdade (PSOL). As emendas parlamentares impositivas são de execução obrigatória pelo Poder Executivo. Elas abrangem as emendas individuais de transferência especial (“emendas Pix”), as individuais de transferência com finalidade definida e as emendas de bancada.
Autores das ações e especialistas convidados

PSOL

Em nome do Partido Soscialismo e Liberdade (PSOL), autor da ADI 7697, o advogado Walfrido Warde afirmou que as emendas impositivas esvaziam as atribuições do presidente da República e desfiguram o modelo presidencialista. Segundo ele, esse mecanismo resultou na apropriação do orçamento pelo Parlamento sem as devidas responsabilidades e transformou o orçamento público em instrumento eleitoral, em detrimento da execução de políticas públicas.

O advogado Rafael Valim, que também representou o PSOL, disse que as emendas impositivas afrontam cláusulas pétreas, como a separação de Poderes e a forma federativa do Estado. Segundo ele, a lógica orçamentária atual esvazia os objetivos da República e inviabiliza estratégias de desenvolvimento ao reduzir a margem de ação do Executivo.

Abraji

Katia Brembatti, presidente da Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo (Abraji), autora da ADI 7688, defendeu a participação do jornalismo no processo. Segundo ela, a defesa da democracia, o livre exercício do jornalismo investigativo e o direito à transparência da informação estão entre os pilares de atuação da associação, e diversas reportagens sobre o orçamento secreto têm contribuído para a atuação do Judiciário.

Transparência Eleitoral

A vice-coordenadora-geral da entidade, Marilda de Paula Silveira, afirmou que as emendas exercem um papel constitucional relevante ao atenderem às reivindicações urgentes da população. No âmbito eleitoral, afirmou que a Constituição reconhece que tanto recursos públicos quanto privados podem gerar desigualdades no direito ao voto e na disputa eleitoral. Por isso, defende um modelo de controle mais abrangente, capaz de monitorar, em tempo real, a distribuição dos recursos, verificando sua origem e seu destino.

Ingo Wolfgang Sarlet

Para o jurista, professor de direito constitucional da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do sul (PUC-RS), a impositividade das emendas compromete o equilíbrio entre os Poderes ao retirar do Executivo funções essenciais, como a execução orçamentária e a gestão de políticas públicas. Segundo ele, a medida também afeta a governabilidade no regime presidencialista.

Warren Investimentos

O economista-chefe da Warren Investimentos, Felipe Salto, identificou três problemas graves nas emendas parlamentares impositivas: a falta de transparência no orçamento, a ineficiência na aplicação dos recursos públicos e a dificuldade na execução da política fiscal para garantir a sustentabilidade da dívida pública. Segundo ele, a impositividade é inconstitucional, pois o papel do Legislativo no orçamento é fiscalizar a aplicação dos recursos.

Governador Mauro Mendes

Representando o Fórum Nacional de Governadores, o governador de Mato Grosso, Mauro Mendes, defendeu a necessidade de investimentos mais qualificados, capazes de tornar o Brasil competitivo tanto no mercado interno quanto no cenário internacional. Segundo ele, as emendas parlamentares têm sido utilizadas mais como instrumento de negociação política e de interesses eleitorais do que como resposta às reais demandas da sociedade. Mendes afirmou que, em seu estado, mais de R$ 600 milhões estão sendo aplicados por meio dessas emendas.

Fernando Scaff

Professor titular de direito financeiro da Universidade de São Paulo (USP), Scaff defendeu que o controle da despesa pública deve estar sob responsabilidade do Legislativo, mas sempre orientado pelo interesse geral da sociedade. Segundo ele, o uso atual das emendas parlamentares tem favorecido interesses particulares, em desacordo com os princípios republicano, democrático e da separação de Poderes.

Élica Graziane Pinto

A professora de finanças públicas da Fundação Getúlio Vargas (FGV) disse que falta legitimidade nas emendas impositivas e criticou a desproporcionalidade entre Executivo e Legislativo na indicação das despesas públicas. Ela lembrou que, em anos eleitorais, a maior parte das emendas é liberada no primeiro semestre, forçando o Executivo a bloquear recursos do orçamento, conforme exigência legal.

Hélio Martins Tollini

O especialista em finanças públicas apresentou um estudo comparando o processo orçamentário de 11 países. Ele destacou que algumas práticas são exclusivas do Brasil, como a interferência do Congresso na execução das emendas parlamentares. Para Tollini, a atuação do Legislativo brasileiro compromete o equilíbrio fiscal, e uma reforma desse modelo só ocorrerá diante de uma grave crise econômica ou por interferência de outro Poder.

Heleno Torres

Para o professor de direito financeiro e tributário da USP, a indicação de emendas parlamentares sem vínculo claro com políticas públicas gera distorções na execução orçamentária e desequilíbrios no federalismo. Segundo ele, a continuidade das emendas impositivas é possível, desde que sejam observadas as regras de responsabilidade fiscal, a transparência e o cumprimento das normas eleitorais.

Paulo Bijos

O consultor de Orçamento da Câmara dos Deputados Paulo Bijos apresentou um novo modelo para as emendas parlamentares, baseado em estudos realizados pela própria Câmara. A proposta prevê que as emendas individuais e de bancada sejam apresentadas inicialmente às comissões temáticas, que fariam uma triagem das indicações antes de encaminhá-las à Comissão Mista de Orçamento para apreciação. O objetivo é reduzir a dispersão de recursos e alinhar as demandas locais às políticas nacionais.
Órgãos e entidades

TCU

O vice-presidente do Tribunal de Contas da União (TCU), ministro Jorge Oliveira, reafirmou o compromisso da corte de contas com a busca por uma administração pública efetiva, ética e responsável. Ele detalhou as ações implementadas para ampliar a transparência e a rastreabilidade na execução das emendas parlamentares, ressaltando que o papel do órgão “é garantir que os recursos públicos cheguem às mãos certas, de forma legal, legítima e transparente”.

Senado

Representando o Senado Federal, a advogada-geral da Casa, Gabrielle Tatith Pereira, defendeu a importância das emendas parlamentares para o país e afirmou que elas contribuem para a entrega de bens e serviços essenciais à população. Segundo a advogada, os recursos provenientes das emendas acabam priorizando regiões mais vulneráveis. A obrigatoriedade de sua execução, a seu ver, garante igualdade de oportunidades para as minorias parlamentares.

AGU

O advogado-geral da União, ministro Jorge Messias, afirmou que, segundo a Lei Complementar 210/2024 e decisões do Supremo, os recursos das emendas de bancada devem financiar apenas ações e projetos estruturantes definidos pelo Executivo. Assim, os valores devem ser direcionados para finalidades alinhadas às políticas públicas consideradas prioritárias pelo governo federal.

Ministérios

Dárcio Guedes (Ministério da Saúde), Gláucio Charão (Planejamento e Orçamento), Regina Andrade (Gestão e Inovação em Serviços Públicos) e Ronald Balbe (Controladoria-Geral da União – CGU) apresentaram um panorama dos impactos da Lei Complementar 210/2024 nas áreas que concentram maior volume de emendas parlamentares. Representantes do Executivo, eles destacaram que a nova legislação trouxe mais previsibilidade ao processo de definição do montante das emendas dentro do orçamento federal.

Câmara

O advogado Jules Michelet, representante da Câmara dos Deputados, defendeu as emendas parlamentares como instrumentos importantes para descentralizar recursos e democratizar o orçamento, especialmente as de caráter impositivo. Segundo ele, esse mecanismo garante investimentos essenciais para a população, principalmente em municípios pequenos e que não têm condições de aplicar recursos por conta própria.
Amici curiae e inscritos habilitados

Inac

Falando em nome do Instituto Não Aceito Corrupção (Inac), Roberto Livianu afirmou que o Congresso, ao estabelecer a impositividade das emendas, alterou as regras do jogo orçamentário e violou o princípio da separação dos Poderes. Segundo ele, a execução orçamentária deve ser sempre responsabilidade do Executivo, que tem estrutura técnica adequada para diagnosticar demandas e organizá-las, assegurando a eficiência e a legitimidade do gasto público.

Transparência Brasil

A diretora-executiva da Transparência Brasil, Juliana Sakai, criticou o que chamou de “efeitos catastróficos” da atual configuração das emendas parlamentares. Segundo ela, os recursos têm sido aplicados com justificativas genéricas e amplas, além de serem destinados de forma pulverizada, em vez de financiar projetos nacionais e estratégicos. Sakai também destacou a crescente dependência de estados e municípios em relação a essas transferências federais.

Transparência Internacional

Para Guilherme France, representante da Transparência Internacional, os mecanismos de transparência e controle social são deficientes em estados e municípios. Ele destacou que volumes recordes de recursos têm sido distribuídos por meio de emendas impositivas a pequenos e médios municípios, sem transparência sobre a origem e sem controle sobre sua destinação. Na avaliação de France, essa situação aumenta o risco de corrupção.

Observatório da Qualidade da Lei da UFMG (LEGISLab)

Representando o Observatório da Qualidade da Lei da Universidade Federal de Minas Gerais (LEGISLab), Paula Carolina de Oliveira Azevedo da Mata defendeu a adoção de critérios mais rigorosos e detalhados na justificativa das emendas, baseados em parâmetros técnicos e voltados para atender às reais necessidades da sociedade. Segundo a especialista, o orçamento deve ser um instrumento de concretização de direitos, e as emendas não podem servir como objeto de negociação.

Anape

Segundo Renato Ramalho, da Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal (Anape), a atual sistemática de emendas parlamentares prejudica o equilíbrio entre os Poderes e agrava as desigualdades regionais. Ele afirmou que os 20% de municípios mais ricos do país recebem, por habitante, o dobro do valor destinado aos 20% mais pobres. Ramalho sugeriu que as emendas sejam vinculadas a programas e projetos estruturantes de âmbito nacional e que se priorizem obras em andamento.

Consultor de Orçamentos

Para o consultor de Orçamentos do Senado Hélder Rebouças, existe uma espécie de “frouxidão” nas prioridades estabelecidas no orçamento, o que permite uma desconexão entre os objetivos das emendas e as diretrizes da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA). Ele defende que a LDO estabeleça um conjunto específico de prioridades para orientar a destinação das emendas, incluindo um percentual mínimo de execução.

APD

Segundo Márcia Maria Barreta Fernandes Semer, representante da Associação Advogadas e Advogados Públicos para a Democracia (APD), as emendas impositivas usurpam a competência do Poder Executivo, no sistema presidencialista, de definir as prioridades do orçamento público. Na sua avaliação, as emendas individuais violam o princípio da impessoalidade e resgatam a figura do “político benfeitor”, que direciona recursos conforme seus próprios interesses, e não de acordo com as necessidades coletivas.

Confoco

Falando em nome do Conselho Nacional de Fomento e Colaboração (Confoco), Paula Raccanello Storto destacou a importância de padrões claros para o controle dos recursos de emendas destinados às organizações da sociedade civil. Segundo ela, já existem normas para essa fiscalização, como a Lei 13.019/2014, que regula as parcerias entre o Estado e essas organizações. Paula manifestou preocupação com a possibilidade de entidades sérias e relevantes serem prejudicadas por interferência estatal excessiva ou pela sobreposição de mecanismos de controle.

LAPPCOM

Para a professora Mayra Goulart, do Laboratório de Partidos, Eleições e Política Comparada (LAPPCOM) da UFRRJ, embora a Constituição de 1988 tenha fortalecido o Executivo e ampliado os direitos sociais, os parlamentares passaram a utilizar suas prerrogativas e capacidades de organização para ampliar sua influência na divisão do orçamento público, esvaziando a atuação do Executivo. Segundo ela, o momento atual representa uma ameaça à governabilidade, diante da ausência de mecanismos eficazes de cooperação entre os poderes.

FONTE: STF